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裴泽庆:基层治理走向“善治”的制度保障
2019年12月12日 09:58 来源:四川日报 作者:裴泽庆 字号
2019年12月12日 09:58
来源:四川日报 作者:裴泽庆

内容摘要:现代社会,制度是要求所有成员共同遵守的规章或准则,是一定历史条件下对政治、经济、文化等方面关系进行规范的结构体系。

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  省委十一届六次全会把推进城乡基层治理制度创新和能力建设作为深入学习贯彻党的十九届四中全会精神的鲜明主题,这在省委全会历史上尚属首次。全会审议通过的《中共四川省委关于深入贯彻党的十九届四中全会精神、推进城乡基层治理制度创新和能力建设的决定》(以下简称《决定》),充分体现了省委贯彻落实习近平总书记关于基层治理重要论述的四川实践,全面呈现了省委学习贯彻党的十九届四中全会关于构建基层社会治理新格局重要部署的四川行动,全面总结了改革开放以来四川城乡基层治理的生动实践和鲜活经验,系统擘画了新时代推进四川城乡基层治理的发展方向和实现路径,是有力指引四川城乡治理走向善治、实现社会治理现代化的重要制度安排和制度保障。

  基层治理是社会治理的重要基础

  现代社会,制度是要求所有成员共同遵守的规章或准则,是一定历史条件下对政治、经济、文化等方面关系进行规范的结构体系。制度竞争是根本竞争,制度优势是最大优势。中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。

  党的十九届四中全会着眼于战略、全局和长远,为推进国家治理体系和治理能力确立了根本点和立足点,同时为坚定“四个自信”提供了基本依据,这意味着“中国之治”第一次实现了战略意义、价值意义、规律意义上的有机统一和高度融合,为国家制度和治理体系更加成熟更加定型提供了基本遵循。

  基层治理处于国家治理体系的末梢,是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分和重要基础,推进国家治理体系和治理能力现代化,必须紧紧依靠基层、聚力建强基层。

  我国自古拥有陆地文明、农业文明、农耕文明的优势传统,也绵延形成了以家庭为主、个体劳作、相对自由散漫的生产生活方式,要从根本上改变乡村面貌、实现乡村振兴,必须从国家层面予以统筹规划,不断加强农村基层治理。事实上,从土地革命战争时期的打土豪分田地到新中国成立初期的土地改革,从改革开放之初的小岗村改革再到新世纪的新农村建设,中国共产党始终把农村基层治理问题摆在十分重要的位置,可看作是我们党对基层治理问题高度重视的历史传承和社会实践。作为一个人口大省、经济大省、农业大省,四川既有类型多样、发展差异明显的广袤乡村,又有超大城市和快速成长的大中小城市,还有全国最大的彝族聚居区、第二大藏区和唯一的羌族聚居区。这种特殊性与普遍性相交织的特殊省情,使得四川历史上对于农村基层民主和治理的实践探索一直走在全国前列。从20世纪80年代初广汉向阳人民公社摘牌到20世纪90年代初的农村基层公推直选,再到近年来仍然活跃于乡村的基层协商民主、村民议事会实践,都为四川基层治理提供了广阔的实践舞台和探索空间。

  近几年来,随着四川城镇化进程的不断推进,特别是大量新生代农民工进城,城市小区公共服务需求增加,城市新业态及从业人员结构转型,统筹推进城乡基层治理问题日益凸显。成都市在推进城市社区发展治理过程中,一方面通过成立社区发展治理委员会这一结构性治理机制加以统筹和整合各种治理力量,同时又在不断总结经验的基础上通过创设指标体系来推进社区发展治理精细化、精准化,开启了城市治理向制度化迈进的新步伐。这可以看作是党建引领社区发展治理向纵深发展的新起点,是广大基层党员干部特别是街道、社区党组织书记做好做实社区治理的有力抓手。当前,我省正处于转型发展、创新发展、跨越发展的关键时期,面临城乡形态深刻重塑、社会结构深刻变化、利益格局深刻调整的时代背景,基层治理任务十分繁重,迫切需要从战略高度系统谋划、统筹推进城乡治理问题,运用制度优势提升基层治理效能,切实推进新时代治蜀兴川再上新台阶。

  系统擘画基层治理的制度图谱

  党的十八大以来,我国改革发展和现代化建设取得历史性成就、发生历史性变革,一个十分重要的原因是以习近平同志为核心的党中央把制度治党、依规治党确立为治党强党的重要抓手,把依宪执政、依法治国确立为治国理政的基本方式,从而极大地推动了党领导下的中国特色社会主义制度优势充分发挥出来。党的十九届四中全会提出运用制度优势实现和保障“中国之治”,对于从理论和实践上厘清悟透“坚持和巩固什么”“完善和发展什么”具有方向性、全局性的指导意义。

  自古以来,基层治理的最高境界是善治。在当代中国,中国共产党领导的善治,是秩序之治、规则之治、制度之治的有机统一,是德治、自治、法治的有机统一,是理念、责任、能力的有机统一。党的十八大以来,习近平总书记对基层治理作出系列重要论述,党的十九届四中全会把构建基层社会治理新格局作为重要内容进行部署,为做好新时代基层治理工作明确了思想指引、提供了根本遵循。省委坚持战略思维和问题导向,坚持把中央要求与四川实际结合起来,作出的《决定》系统提出城乡基层治理制度创新和能力建设的总体要求、基本原则和目标任务,主题鲜明、目标清晰、重点突出、措施有力、协调配套,系统擘画了基层治理的制度图谱。

  就现代乡村治理制度而言,最为重要的是组织力,《决定》提出,建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系;最为稀缺的是人才,《决定》提出,实施村党组织带头人队伍优化提升行动,研究完善鼓励乡镇机关和事业单位干部任村党组织第一书记的政策措施,深入实施优秀农民工回引培养工程,健全村党组织全面领导村级各类组织的机制,全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任、村级集体经济组织负责人;最为紧要的是生态,《决定》提出,建立“美丽四川·宜居乡村”建设长效机制,切实提高乡村环境治理水平、改善人居环境质量。

  就创新和完善城市基层治理制度而言,随着社区规模和范围越来越大,原住民党员、退休党员、下岗失业党员、外来务工党员、未就业的毕业生党员等,来源日益广泛,结构日趋复杂,思想日益多样,诉求日益多元。加之客观上驻区单位与社区没有隶属关系,社区党组织与驻区单位党组织缺乏经常沟通和紧密联系,不能很好履行共建共治共享职责。针对这些新情况新问题新挑战,《决定》提出,深化街道管理体制改革,研究完善转变街道职能促进城市基层治理的政策措施,推动街道赋权扩能,整合街道党政机构和力量,统筹设置基层党建、公共管理、公共服务、公共安全等综合性机构。健全党组织领导下的社区治理机制,全面推行社区党组织书记通过法定程序担任居民委员会主任、“两委”班子成员交叉任职,形成协同联动的社区治理架构。

  就全面加强城乡基层治理能力建设而言,《决定》首次提出党建引领能力、群众自治能力、法治保障能力、德治教化能力、社会统筹能力、科技支撑能力、基层权力监督能力等七大能力建设。这些重大举措和创新路径,体现了制度理念、制度功能和制度价值,提升了基层治理制度的系统性、整体性、协调性,对推进城乡基层治理走向“善治”必将发挥制度引领和重要保障作用。

  (作者系四川省委党校副校长、教授)

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